Introducción
Dentro de nuestras “Propuestas para un Plan Nacional, Económico y Federal” destaca el eje de “Una reforma tributaria progresiva y simplificada, para un equilibrio fiscal basado en la capacidad contributiva de las personas físicas y jurídicas”. En ello es “imprescindible contar con recursos extraídos de rentas extraordinarias acumuladas en riquezas patrimoniales escasamente gravadas, para destinarla a actividades económicas que permitan mejorar los ingresos de la población”, y “debe plantearse una nueva ley de coparticipación federal adecuada a las transformaciones de la estructura económica argentina”.
El presente documento, aporta a su formulación y representa solo el inicio del planteo de una reforma más acabada, a complementar con varias cuestiones no abordadas en este trabajo (1); también sienta las bases para considerar dos puntos pendientes:
⦁ por un lado, una imprescindible SIMPLIFICACION, para hacer el sistema más sencillo y accesible para los contribuyentes, estableciendo – sin superposiciones – cuales corresponden al ámbito nacional, provincial y municipal, a la vez que se establece un control real- sin resquicios- por parte del estado;
⦁ por otro, una nueva LEY DE COPARTICIPACION FEDERAL que:
1- incluya a la Provincia de Tierra del Fuego, Islas Malvinas y del Atlántico Sur y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
2 – mantenga el actual criterio de esquema de redistribución hacia las provincias menos favorecidas pero que tenga en cuenta las necesidades reales de las provincias más favorecidas.
La propuesta que aquí se presenta parte de la premisa de que el funcionamiento del sistema tributario debe sustentarse en el principio de realidad económica: en un mundo de creciente concentración de la producción y la riqueza, los recursos tributarios deben ser aportados por los sectores más concentrados y más ricos.
No sólo por razones de equidad, sino también por un principio de racionalidad y economía en la administración tributaria (recaudación y fiscalización).
Pero en nuestro sistema tributario el 70% de la presión impositiva del país recae en quienes tienen menos capacidad de ahorro. Del 30% restante, es central el impuesto a las ganancias. Pero de este impuesto hay cada vez más excepciones, exenciones y deducciones que no hacen a principios de equidad y justicia social.
Con lo cual, nuestro sistema tributario es del tipo HOOD ROBIN: le saca a los más pobres para dárselo a los más ricos, derrotero que se profundiza en extremo a partir de las desregulaciones, brutal ajuste y depresión generada deliberadamente por el Gobierno de Javier Milei, quien considera héroes a los empresarios que fugan capitales y asevera que “si compran en negro mejor”.
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Atento a que gran parte de las normas tributarias dictadas a partir del 10/12/2023 están viciadas de nulidad absoluta por no seguir la metodología de su dictado en nuestra Constitución Nacional, como -por ejemplo- el del Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 70/23 donde el Poder Ejecutivo se arroga la facultad de legislar, como de otros vicios en la formación de las Leyes, como es el caso de la Ley 27742 conocida como de Bases e incluye el Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI) que fomenta la creación de enclaves fiscales, o la contemporánea Ley 27743 “Medidas Fiscales Paliativas y Relevantes” consideramos necesario por una cuestión de seguridad jurídica, que se analice la constitucionalidad de dichas normas y se eliminen aquellas que han sido dictadas en forma inconstitucional.
Resumen de la propuesta
1- Modificaciones en el Impuesto a las Ganancias. Personas humanas.
1.1 – Eximir a los salarios de los trabajadores en relación de dependencia excepto:
1.1.1 – quienes se desempeñen en cargos directivos y ejecutivos de empresas públicas y privadas, entendiéndose como tales a quienes hubieren ocupado o desempeñado efectivamente, en forma continua o discontinua, dentro de los doce (12) meses inmediatos anteriores, cargos en directorios, consejos, juntas, comisiones ejecutivas o de dirección, órganos societarios asimilables, o posiciones gerenciales que involucren la toma de decisiones o la ejecución de políticas y directivas adoptadas por los accionistas, socios u órganos antes mencionados y similares;
1.1.2 – quienes desempeñen cargos públicos nacionales, provinciales, municipales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sin excepción, incluidos los cargos electivos de los Poderes Ejecutivos y Legislativos.
1.1.3 – En el caso de los Magistrados, Funcionarios y Empleados del Poder Judicial de la Nación y de las Provincias y del Ministerio Público de la Nación cuando su nombramiento hubiera ocurrido a partir del año 2017, inclusive.
1.1.4 – Quienes perciban jubilaciones, pensiones, retiros o subsidios de privilegio, de los consejeros de las sociedades cooperativas y de las asignaciones mensuales y vitalicias reconocidas a presidentes y vicepresidentes de la Nación, dispuestas por la Ley 24018.
1.2 – Introducción de dos tramos a la escala de alícuotas vigente.
1.3 – Eliminación de las exenciones a las rentas y ganancias financieras.
1.4 – Gravabilidad de los dividendos y utilidades similares por la escala progresiva común para todas las ganancias.
1.5 – Modificar la forma de cálculo de las ganancias de fuente extranjera pasando de computarlas en moneda extranjera a computarlas en moneda argentina.
2- Modificaciones en el Impuesto a las Ganancias. Empresas
2.1 – Reducción de tasa de imposición para las utilidades retenidas.
2.2 – Establecimiento de un impuesto mínimo calculado sobre las utilidades de los estados contables de las empresas.
2.3 – Modificar la forma de cálculo de las ganancias de fuente extranjera pasando de computarlas en moneda extranjera a computarlas en moneda argentina.
2.4 – Establecer un ajuste por inflación equitativo para la actualización de mercaderías y de créditos
2.5 – Eliminación de las exenciones a las rentas y ganancias financieras.
3 – Régimen simplificado para pequeños contribuyentes. Monotributo
3.1 – correlativamente con la exención del punto 1.1.1, para los trabajadores informales y los profesionales independientes, eliminación del componente impositivo de la tabla del tributo para las categorías “A” a “G” ambas inclusive (ingresos de hasta 29.000.000 anuales);
3.2 – en los casos del ejercicio de la opción del monotributo, admisión del cómputo de saldo a favor del contribuyente por los pagos del régimen provenientes de retenciones y percepciones sufridas en exceso de la obligación impositiva del impuesto a las ganancias y del IVA.
4 – Integración del IVA y los impuestos sobre los ingresos brutos
4.1- armonización de las leyes integradas;
4.2 – devolución del IVA a los consumidores de bajos recursos.
5 – Implantación del impuesto al enriquecimiento a título gratuito (herencias, donaciones y similares)
6 – Implantación de un impuesto al consumo excesivo de las personas humanas con:
6.1 – similares deducciones a las del impuesto a las ganancias (2);
6.2 – aplicación de escala progresiva sobre el consumo excesivo.
7 – Impuestos aduaneros
7.1 – A la exportación tanto para desacoplar los precios internos de los internacionales como para capturar parte de la renta diferencial agropecuaria, petrolera, gasífera y de minerales.
7.2 – A la importación como defensa a la producción local de bienes y servicios, así como para motorizar un proceso imprescindible de diversificación productiva.
Análisis de las propuestas
La política tributaria de un país es una herramienta clave para la obtención de recursos por parte de los estados y un potente instrumento para contribuir en la redistribución de la riqueza generada en una sociedad. En este sentido, su diseño es relevante en la implementación de políticas efectivas de reducción de la desigualdad.
Como es evidente, en los países de la región latinoamericana en general, y en Argentina en particular, el diseño de la política tributaria no está orientado a estos objetivos. En nuestro país, la desigualdad económica y social es importante y persistente pero el sistema tributario se encuentra apoyado fundamentalmente en los impuestos al consumo de bienes y servicios (con el Impuesto al Valor Agregado como principal), en menor medida sobre la renta y muy poco se sostiene en impuestos sobre el patrimonio o la propiedad (AFIP, 2023).
En Argentina los pobres pagan más impuesto que los ricos. Y no sólo porque los ricos son minoría sino porque la presión impositiva cae sobre los más desfavorecidos. Veamos el porqué de todo esto.
Los impuestos progresivos son aquellos en los que a medida que el ingreso crece, aumenta la tasa de imposición. En los regresivos, por el contrario, la tasa crece cuando el ingreso es menor. Imaginemos un ejemplo simple.
La persona A gana $ 100.000 por mes y consume todo su ingreso para vivir. La persona B gana $1.000.000 mensuales y consume sólo la mitad de su ingreso para vivir. Suponiendo que el único impuesto a los consumos fuera el IVA ¿Cuánto pagaría cada una?
Como se desprende del cuadro anterior, cuanto mayor es el ingreso de la persona, menor será la tasa efectiva del IVA. ¿Y por qué sucede eso? Porque los pobres necesitan consumir todo lo que ganan para vivir y los ricos pueden ahorrar – algo o mucho- de su ingreso. Dicho en difícil, la tasa efectiva del IVA aumenta cuanto mayor sea la propensión marginal al consumo.
¿Y esto sucede con todos los impuestos? No. Solamente en aquellos incluidos en los precios de los productos. A este tipo de impuestos se los denomina indirectos (4), ya que quien está obligado a su PAGO no es quien lo SOPORTA ECONÓMICAMENTE. En nuestro país hay un gran número de impuestos indirectos entre los que se encuentran el IVA, sobre los ingresos brutos, los impuestos internos, a los combustibles, a la electricidad y una larga lista de etcéteras.
Del total de los impuestos recaudados en Argentina (Nación + Provincias) el 70% corresponde a impuestos indirectos. Dicho de otra manera, la población con menos ingresos (asalariados, jubilados, informales, beneficiarios de planes, etc.) son los que SOPORTAN ECONÓMICAMENTE la mayor carga impositiva sobre sus ingresos.
¿Qué pasa con el 30% restante? Ahí prevalecen los impuestos directos ya que, en principio, quienes PAGAN el impuesto son los que tienen que soportarlo. En este grupo se encuentran los impuestos inmobiliarios, a los automóviles, sobre los bienes personales y el que debería ser el más emblemático de todos: el impuesto a las ganancias. Este impuesto tiene tasas progresivas respecto del ingreso.
Dado que en nuestro país hay empresas con posición dominante en el mercado, están en condiciones de trasladar el impuesto que deben pagar al precio de los productos que venden. ¿Por qué? Porque fijan los precios de la oferta con independencia de la demanda. Son las famosas “formadoras de precios”, que incluye a los productores de bebidas, alimentos, insumos difundidos y demás bienes y servicios que cubren las necesidades vitales.
Hasta aquí veníamos hablando de los impuestos y de sus tasas de imposición. Pero un impuesto no es más que una base imponible multiplicada por una tasa. A partir de aquí empezaremos a analizar también las bases imponibles.
Aquellas empresas que no tienen posición dominante deben soportar la carga impositiva. Pero dicha carga es relativa. La ley 27430 de 2017 estableció dos formas de cálculo de la base de imposición del impuesto a las ganancias y sobre la cual se aplica la tasa progresiva, según que tenga ganancias de fuente argentina (es decir, la generada por el desarrollo de la actividad en el país) o de fuente extranjera (es decir, la obtenida por el desarrollo de su actividad en el exterior).
Para las ganancias de fuente argentina se realiza el cálculo de la base imponible en pesos a su valor nominal aplicándose a dicho resultado un ajuste por inflación impositivo que en la gran mayoría de los casos deprime la recaudación por ahuecamiento de la base.
Para las ganancias de fuente extranjera se calcula el resultado en moneda extranjera convertida al tipo de cambio de la fecha de cierre del ejercicio comercial.
Ustedes tendrán razón al decir que es inequitativo que se calculen los resultados en forma distinta, pero la consecuencia es que ambos métodos vacían de contenido a la base imponible, disminuyendo el impuesto a pagar. Tan es así que según información “off the record” de la AFIP las empresas determinan un impuesto equivalente al 2,5% de su ingreso.
En la propuesta del impuesto a las ganancias desarrollaremos las modificaciones de la base imponible de las empresas, en la cual procuraremos darle mayor equidad al impuesto
¿Y qué pasa con las personas humanas? Los principales ingresos “no ganados” o “rentas pasivas” (como ser resultado de compraventa bursátil de títulos valores, diferencias de cambio, actualizaciones, intereses de plazos fijos y similares) están exentos del impuesto. Eso sí, los dividendos están gravados, pero a una tasa proporcional del 7% (paga el mismo porcentaje el dueño de un conglomerado de empresas que un pequeño accionista, aunque ese accionista se llame ANSES y se trate de las acciones del fondo de garantía de los jubilados).
Quedan por verse los “ingresos ganados” (sueldos, jubilaciones y honorarios) y aquí los contribuyentes presionan para aumentar las deducciones personales y las exenciones, logrando de esta forma también disminuir la base de imposición. Lo cual resulta razonable cuando dichas deducciones en muchos casos son tan pequeñas que quedan gravados los ingresos de los gastos básicos de una familia en cuanto a alimentación suficiente, salud, educación, energía, internet, descanso vacacional, así como el acceso a la propiedad de la vivienda y bienes tecnológicos que hacen a la vida cotidiana.
No obstante lo anterior, quienes ocupan cargos de decisión en la gestión del presupuesto público, se dejarían cortar un brazo antes de actualizar los valores de las deducciones personales en el impuesto a las ganancias ya que ello implica una pérdida de recaudación.
Es por ello que propiciamos que los salarios –que tienen carácter alimentario- se encuentren exentos de este impuesto, excepto los de quienes ocupan cargos directivos en el sector público o en el sector privado, quienes quedarán alcanzados por el régimen tradicional.
Dado que los trabajadores informales y los profesionales independientes quedan excluidos del beneficio anterior y en la inteligencia que ellos pueden tributar bajo el Régimen especial de pequeños contribuyentes (Monotributo) proponemos que los incluidos en las categorías “A” a “G” de la tabla vigente (es decir hasta los que obtienen ingresos de hasta $ 29.000.000 anuales) no paguen el impuesto determinado.
Por su parte, y al igual que los trabajadores formales, propiciamos mantener los aportes determinados en dichas tablas para el régimen de seguridad social.
Pero todos los conceptos (reducción en las bases imponibles de las empresas, exenciones y deducciones personales que no hacen a esos gastos básicos de las personas humanas que señalamos) ahuecan los montos sujetos a impuesto y hacen que el impuesto a las ganancias se esté transformando en un impuesto inútil al vaciar el contenido de su base de imposición.
En resumen: el 70% de la presión impositiva del país recae en quienes tienen menos capacidad de ahorro. Del 30% restante, la expectativa está en el impuesto a las ganancias. Pero de este impuesto hay cada vez más excepciones, exenciones y deducciones, que nada tienen que ver con la equidad y la Justicia Social. Con lo cual, nuestro sistema tributario es del tipo HOOD ROBIN: le saca a los más pobres para dárselo a los más ricos.
Asimismo, en Argentina, así como en el resto de los países de la región, hay una alta concentración de la riqueza. Según datos publicados por Forbes en mayo de 2021, en la región existían 107 multimillonarios con un patrimonio neto combinado de 480 mil millones de dólares. En Argentina, 14,1 mil millones de dólares se encuentran en poder de sólo 5 multimillonarios. Asimismo, un informe de Credit Suisse (2022) muestra que, tomando en cuenta la riqueza de las personas en base al valor de los activos y propiedades que poseen, el 1% más rico de la región latinoamericana posee el 39% de la riqueza total, mientras el 10% más rico concentra el 75,5%.
No obstante, los niveles de ganancia del segmento de la población que concentra los recursos y la riqueza no guardan relación con el aporte tributario que deberían registrar. Por el contrario, los “superricos” son capaces de reducir los montos de impuestos federales a prácticamente nada, o casi nada, montos insignificantes en relación a su capacidad. Incluso utilizando estrategias fiscales perfectamente legales, e incluso cuando su riqueza se multiplicó en los últimos años (Eisinger, Ernsthausen y Kiel, 2021).
Es en este sentido que planteamos la necesidad de focalizar los esfuerzos de recaudación y fiscalización en el grupo de grandes contribuyentes. A lo largo de este informe argumentamos que, en un mundo concentrado, tanto en términos de riqueza como de producción, el aporte de los recursos debe provenir de quienes más tienen, de quienes concentran una buena porción de la riqueza.
Para ello también es necesario avanzar en la regulación de las operaciones entre empresas de un mismo grupo económico dentro y fuera del país (precios de transferencia, abusos en el pago de honorarios y servicios, uso y asignación de insumos importados, etc.), incluyendo lo relativo al efectivo cumplimiento de los derechos laborales y correspondientes contribuciones a la seguridad social. La legislación debe contemplar y definir qué son grupos empresarios y otorgarles el tratamiento correspondiente a una correcta defensa de los intereses nacionales.
Esto no solo responde a motivos de equidad sino también al principio de racionalidad y economía en la administración.
Y por si esto fuera poco…
Se registran altos niveles de evasión y elusión tributaria, así como también elevados gastos tributarios que son consecuencia de los beneficios fiscales otorgados para favorecer a ciertos sectores rentistas y grandes corporaciones.
El total de Gastos tributarios para el año 2023 ascendió a 2,49% del PIB, que se agrupó en dos componentes principales. Por un lado, los derivados de normas impositivas (1,81 % del PIB) y, por otro, los derivados de Regímenes de Promoción Económica (0,68 del PIB). (Ver nota sobre su significado en el ANEXO)
Como resultado, nuestro sistema tributario es regresivo y no logra obtener los suficientes recursos para atender las necesidades básicas de toda la población. En su informe de situación fiscal de América Latina y el Caribe, la CEPAL (2021) estimó que el incumplimiento tributario en la región es de unos 325 mil millones de dólares anuales, lo que sería el 6.1% del PIB, mientras que el gasto tributario se estima en el 3.7% del PIB al año. Por su parte, de acuerdo a las estimaciones de Tax Justice Network (2021) los países de la región pierden alrededor de 43 mil millones de dólares anuales en impuestos debido al abuso fiscal transfronterizo mundial.
Características del sistema tributario argentino: desigualdad y concentración
En nuestro país, el conjunto de tributos no es efectivo para reducir la desigualdad: el sistema fiscal logra esto en la distribución del ingreso como consecuencia de las transferencias directas centralmente, mientras que el efecto de la estructura impositiva es regresivo (Gaggero y Rossignolo, 2011; Gómez Sabaini et al., 2013). Incluso el impuesto a la renta tiene su componente regresivo en la cola superior, ya que como destacan estudios recientes el 1% de los contribuyentes de mayores ingresos paga tasas medias inferiores a las que paga la clase media (CEPAL, 2021). De forma que no contribuyen a reducir la concentración de la riqueza y los recursos. Como consecuencia, la idea de gravar el patrimonio de las personas físicas está tomando fuerza en el mundo. No obstante, como puede verse en el anexo – tabla 1- en nuestro país prevalecen los impuestos sobre la renta respecto de aquellos que gravan el patrimonio, y los principales ingresos provienen de aquellos sobre bienes y servicios, donde el Impuesto al Valor Agregado es el más representativo (6).
Ahora veamos qué pasa con los principales impuestos que gravan la renta y el patrimonio. Se trata de dos tributos nacionales, que explican más del 22% de los recursos tributarios totales y más del 35% de los recursos provenientes de impuestos (7) (AFIP, 2023): (1) impuesto a las ganancias (sobre la renta) 19.7%; (2) impuesto sobre los bienes personales (patrimonial) 2.3%.
En estos tributos se refleja claramente la concentración de la riqueza. A pesar de que existe un alto grado de incumplimiento y sub-declaración, de acuerdo a la información provista por la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), el 10% de las personas y/o sociedades con mayores patrimonios explica más del 75% del impuesto determinado. En el caso del impuesto a las ganancias sobre personas físicas, el 15% de las personas con mayores ganancias aportan el 64% de los recursos de este impuesto; mientras que, en ganancias de sociedades, el 10% explica más del 86%. Cabe mencionar aquí, que en lo recaudado por impuesto a las ganancias, las personas físicas representan el 76% mientras que las sociedades aportan el 24%. En el caso de bienes personales, el 12% de los contribuyentes explican el 75% del impuesto determinado.
Los grandes contribuyentes entonces, que son cerca del 25% del total, explican hoy en día el 80% de la recaudación de la AFIP. Sin embargo, en un análisis más detallado de lo que implican estas distribuciones al interior de los contribuyentes dentro de cada impuesto, se puede apreciar cierta regresividad a partir de los tramos medios de ingresos, ganancias y/o patrimonios imponibles: en relación a sus ingresos y riqueza, quienes poseen los mayores recursos aportan menos.
Debe tenerse en cuenta también que existen serios problemas de sub- declaración, evasión o elusión a la hora de tributar, principalmente por parte de este grupo. Para el año 2010 (últimas estimaciones disponibles), se estimaba una tasa de evasión para el impuesto sobre la renta de personas físicas del 49,7%. Asimismo, de acuerdo a las estimaciones de Tax Justice Network (2021) Argentina tiene una pérdida fiscal anual que supera los 1255 millones de dólares, de los cuales 957 millones de dólares corresponden a fraude fiscal de las corporaciones y 299 millones de dólares a riqueza extraterritorial.
Para poder ilustrar este punto, vale la pena mencionar el caso de los activos externos. La problemática de la restricción externa tiene larga data en Argentina y la fuga de capitales – contrapartida de la deuda externa- es uno de los factores que contribuyen considerablemente a su agravamiento. Desde el punto de vista fiscal, esta situación plantea un desafío, dada la importante sub-declaración por parte de los y las contribuyentes. De acuerdo a la información disponible en el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), el stock de activos externos asciende a 452,6 mil millones de dólares acumulado entre 1970 y 2021. No obstante, no todos ellos están declarados ante la AFIP ya que en el año 2020 se declararon bienes por un total de 76,2 mil millones de dólares. A su vez, el 86% del total de activos declarados por residentes en el exterior toma la forma más líquida, es decir títulos y acciones y dinero y depósitos (ver gráfico 1 en ANEXO).
También debe tenerse en cuenta que la mayor expatriación de activos por parte de residentes, en relación a sus ingresos, se da en los tramos superiores de riqueza. En 2021, el 2% más rico explicó el 78% de los bienes declarados en el exterior; mientras que el 0.1% más rico explicó casi el 30%. De acuerdo a lo declarado, estos grupos poseen más del 90% de su patrimonio en el exterior.
En lo que hace a las personas físicas, un total de 107.960 declararon tenencias de activos en el exterior. De ellas, el 17% se encuentran en el tramo más alto de la distribución de riqueza. Asimismo, los datos de AFIP muestran que las personas con mayores patrimonios poseen más del 80% de sus riquezas en el exterior, tal como puede observarse en la tabla 2 (ANEXO).
Es en este sentido, que se plantea la necesidad de poner los esfuerzos en el grupo de contribuyentes con mayor capacidad.
Y que creemos necesario propiciar que se retome el Proyecto 535-S-2022 (8) –aprobado por el Senado, pero no en la Cámara de Diputados- que promovió la creación de un fondo nacional para la cancelación de la deuda con el FMI, medida justa e imprescindible para aliviar tanto al estado como a la inmensa mayoría los contribuyentes de una pesada carga de la que se deben hacer cargo sus beneficiarios.
Al impulsar el mencionado proyecto, complementariamente también se promovió, aunque no fue tratado, el Proyecto 536-S-2022, en el que es necesario insistir pues levanta el secreto financiero del artículo 39 de la ley 21.526 de Entidades Financieras de 1977, el secreto fiscal del artículo 101 de la ley 11.683 de Procedimiento Tributario y el artículo 27 de la ley 26.831 de Mercado de Capitales. Ello permitirá realizar las necesarias fiscalizaciones comenzando por las 100 primeras empresas y las 100 primeras personas compradoras de dólares en el período 2016-2019, quienes deben justificar la diferencia entre las compras de divisas realizadas y la disponibilidad de recursos que firman en sus estados contables.
No es ocioso señalar que – en relación a esas operaciones- los bancos por la ley 25.246 de Encubrimiento y Lavado de Activos deberían haber exigido a los compradores de divisas que demuestren fehacientemente el origen de los recursos.
Al retomar los proyectos mencionados, hay que incorporar el análisis de las 1.300 cuentas que suministra la OCDE de residentes argentinos y, junto a un pedido de colaboración que debe hacerse a los Estados Unidos y al FMI para que informen sobre cuentas de residentes argentinos en el mundo, a la par que se propicia que, paralelamente, se investigue cómo se generaron los dólares que fueron a esas cuentas. Para ello, el cruzamiento de la información entre las compras realizadas a los bancos (Mercado Único Libre de Cambio) y sus estados contables es esencial.
Propuestas para hacer más progresivo el sistema impositivo argentino
Bajo este título desarrollaremos algunas ideas por tipo de impuesto para hacer más progresivo el sistema. Esta propuesta, nos reiteramos, es parcial y representa solo el principio de una modificación más acabada, debiendo complementársela con varias cuestiones no abordadas en este trabajo (10) como señalamos en la introducción.
Impuesto a las Ganancias (IG)
Teniendo en cuenta la facilidad de traslación de este impuesto para las empresas con posición dominante en el mercado, se propone establecer una alícuota reducida para las empresas de capital. Y que la pérdida de recaudación se compense con la mayor recaudación obtenida por los nuevos tramos de la escala, el establecimiento de un impuesto mínimo para las empresas, mejoras en el cálculo del ajuste por inflación impositivo, gravabilidad de las diferencias de cambio por rentas de fuente extranjera, la imposición progresiva de los dividendos y un impuesto al consumo personal excesivo, (tipo Kaldor). Más abajo desarrollaremos las ideas.
Obsérvese que una tasa de imposición reducida de la ganancia empresaria implica que las ganancias de beneficiarios del exterior (regalías, software, marcas y patentes, etc.) sujetas a una tasa del 35%, generaran reducciones de base imponible de menor tasa impositiva.
La propuesta de una tasa reducida para la utilidad empresaria se debería complementar con
- la gravabilidad de los dividendos y demás distribuciones de resultados, en cabeza de sus beneficiarios, junto con las demás bases imponibles de las personas humanas, gravadas por la escala de alícuotas progresivas;
- una mejora en el cálculo de la base imponible de este impuesto;
- un impuesto mínimo del 15% sobre las utilidades contables, netas de los resultados por participaciones en otras empresas y del impuesto a las ganancias, únicamente. Este impuesto mínimo se aplicará sobre todas las empresas excepto las PyME de las categorías Micro y Pequeñas, inscriptas como tales. Llamamos la atención que un impuesto mínimo soslaya definitivamente la actual discusión respecto si deben o no actualizarse los quebrantos impositivos.
A continuación, la propuesta de mayor equidad en el ajuste por inflación impositivo y en el tratamiento disímil de las rentas de fuente argentina y las de fuente extranjera.
1- Ajuste por inflación impositivo
1.1 – la actualización del stock inicial de bienes de cambio y demás bienes enajenados en el ejercicio a moneda de cierre (ajustada por IPC), con lo cual estos costos a moneda constante son computados contra ingresos y compras a moneda corriente.
1.2 – Atento a que solo practican el ajuste por inflación las empresas (sujetos de tercera categoría), al admitirse la actualización de los créditos al inicio a moneda de cierre del ejercicio, generando correlativamente una perdida impositiva, se configura la inequidad que los créditos otorgados a los demás sujetos de la economía (Estado, consumidores y sujetos de la 1°, 2° y 4° categoría) no generan correlativamente una ganancia impositiva en cabeza de dichos otros sujetos.
1.3 – Las soluciones propuestas son
1.3.1 – Impedir la actualización de los bienes de cambio y demás bienes enajenados en el ejercicio a moneda de cierre.
1.3.2 – Permitir la actualización de los créditos solo respecto de los otorgados a las empresas (otros sujetos de 3° categoría).
1.4 – Correlativamente con lo anterior y la propuesta de calcular la renta del exterior de residentes locales en moneda argentina (ver siguiente punto 2), se propone no eliminar del ajuste por inflación impositivo a las ganancias de fuente extranjera.
2 – Determinación de rentas de fuente extranjera
2.1 – Se propone que las rentas de fuente extranjera no se calculen en moneda extranjera sino en moneda nacional. Tal como se encuentra hoy legislado se produce automáticamente la actualización de los costos, desgravándose en todos los casos las diferencias de cambio originados en esas rentas.
2. 2 – Correlativamente y como ya ha sido anunciado en el punto anterior, se incluye en el ajuste por inflación impositivo a los bienes en el exterior.
Es importante destacar que, si se suman algebraicamente las tasas de imposición de las empresas y sobre los dividendos el resultado obtenido no es la tasa efectiva sobre los resultados para el accionista, porque las tasas de imposición son aplicadas sobre bases imponibles distintas. Más arriba se explicó la forma de cálculo de la base imponible de las empresas; mientras que los dividendos se distribuyen sobre resultados contables, calculados en moneda constante (por contraposición a moneda corriente o histórica) y neto del impuesto a las ganancias.
Respecto de las personas humanas proponemos:
- la exención de los salarios de los trabajadores formales excepto los que ejercen funciones directivas en el sector privado y en el sector público;
- correlativamente la anulación del componente impositivo de las tablas del monotributo para las categorías “A” a “G” (ingresos de hasta 29.000.000 anuales) y para facilitar el cambio de régimen, permitir compensar los importes del monotributo con los saldos a favor del contribuyente por el exceso de las retenciones y percepciones sobre los impuestos determinados en IVA e IG (Impuesto a las ganancias);
- eliminar las exenciones sobre la “renta pasiva o no ganada” (resultado de compraventa bursátil de títulos valores, diferencias de cambio, actualizaciones, intereses de plazo fijo y similares) y
- a la ganancia neta gravada, deducirle el mínimo no imponible, la deducción especial sobre salarios y similares y las cargas de familias. Reiteramos que estas deducciones nunca deben ser inferiores al gasto en cuanto a alimentación suficiente, salud, educación, energía, internet, descanso vacacional, así como el acceso a la propiedad de la vivienda y bienes tecnológicos que hacen a la vida cotidiana.
Sobre esa renta sujeta a impuesto aplicarle la siguiente escala de alícuotas:
Los tramos de la escala son las que rigen para el periodo fiscal 2024, excepto los dos últimos que expresan la propuesta de aumento.
Obsérvese que las tasas efectivas calculadas sobre el máximo de cada tramo son sensiblemente menores que las tasas nominales, excepto en el primer tramo que son iguales. La tasa efectiva del último tramo esta indeterminada porque el límite máximo de la escala es el infinito.
Para más datos se informa cuáles serían los montos de ganancia sujeta a impuesto, expresados en pesos y en unidades de salario mínimo vital y móvil de octubre 2024; tal que las tasas efectivas equivalgan a las tasas nominales de los tres últimos tramos de la escala propuesta. Para el último tramo se adopta una tasa efectiva ligeramente menor que la nominal ya que la tasa efectiva del 65% se registra en el infinito.
Habitualmente las tasas efectivas no son dadas a conocer cuando se afirma que las tasas de imposición son abusivas.
El efecto esperado de la tasa diferencial menor para las empresas y la gravabilidad normal de los dividendos, sería el de favorecer la reinversión de utilidades empresarias, generando más riqueza y más empleo.
Impuesto sobre los bienes personales (IBP) – Impuesto a la herencia
El IBP ha sido destruido mediante escalas de alícuotas descendentes para los periodos fiscales futuros y un régimen especial que adelanta la tributación de 5 (11) años sobre los bienes (periodos fiscales 2023, 2024, 2025 y 2026). Además, se establece un régimen de estabilidad fiscal que será esgrimido como un derecho adquirido de los contribuyentes, por lo que prácticamente se elimina toda posibilidad de reforma legal.
Esta política de “recaudemos ahora que chocan los planetas”, no hace más que desfinanciar las cajas de jubilación ya que el destino de esa recaudación era 90% para ANSES y 10% para las cajas de jubilación provinciales.
Creemos que ha llegado el momento de adoptar un impuesto sobre el enriquecimiento a título gratuito que incluya a las donaciones, herencias y a los fideicomisos hereditarios.
Este instituto tributario se remonta al “vicésima hereditatum” creada por el emperador Augusto en los albores del primer siglo de la era cristiana (12). Para nuestro país la idea tampoco es novedosa ya que no es más que reflotar la propuesta de la ley 1420. Sí, no se asombre, la ley de educación primaria laica, obligatoria y gratuita contiene un impuesto a la herencia. Si la generación de 1880 fue tan buena ¿Por qué no adoptar uno de sus institutos?
Lógicamente debería armonizarse este impuesto nacional con el cobrado en la Provincia de Buenos Aires.
IVA- Impuesto sobre los ingresos brutos (ISIB)
Se propone que se compute el ISIB como un pago a cuenta del IVA, armonizando todos los impuestos. Esto funcionaría en los hechos como una disminución de la tasa del IVA simplificando el sistema en su conjunto y mejorando significativamente los efectos económicos negativos del ISIB (acumulación, piramidación, discriminación en contra de los productores locales respecto de los del exterior, etc.) ya que este copiaría los efectos económicos del IVA (eliminación de la acumulación, la piramidación e incorporación del ajuste impositivo en frontera de los bienes y servicios importados y exportados).
Si se adopta este esquema seguramente se generará una caída de la recaudación del IVA. Para absorber esa pérdida de recaudación se propone aumentarla mediante un impuesto personal al consumo excesivo para nuestro país. Ver su análisis más abajo.
Si comparamos las recaudaciones del IVA y del ISIB (13) observamos que el impuesto provincial equivale al 55% de la recaudación del IVA. Esa sería la estimación de la pérdida de recaudación. Un resultado similar se lograría reduciendo directamente la tasa del IVA pero
- No necesariamente esa reducción de la tasa nominal se traslade a una rebaja de los precios al consumidor de los bienes y servicios favorecidos.
- El impuesto sobre los ingresos brutos seguirá produciendo las distorsiones que actualmente genera (14).
Adicionalmente proponemos la devolución del IVA a los consumidores de ingresos bajos identificados como tales en la medida de las compras efectuadas con tarjetas de débito o de crédito. Este mecanismo ya ha sido probado anteriormente y dio resultados satisfactorios tanto en hacer llegar el beneficio en forma personal, como en promover al sector formal de la economía.
Esta propuesta tiene un efecto adicional sobre la coparticipación de impuestos nacionales. Es sabido que las jurisdicciones más ricas redistribuyen la recaudación de impuestos a las provincias más pobres. A tal punto que se da la paradoja que las provincias más ricas se encuentran desfinanciadas. Si se admite el cómputo del ISIB como pago a cuenta del IVA lo único que se va a coparticipar es el valor neto de la recaudación.
Pero esto generara una sinergia adicional ya que las jurisdicciones provinciales buscaran mejorar sus ingresos tributarios. Claro que deberá pactarse un acuerdo interprovincial respecto de las tasas de imposición del ISIB en cada jurisdicción provincial.
Impuesto al consumo excesivo de las personas
Proponemos crear un impuesto que grave los consumos excesivos efectuados por los individuos y sus familias, relacionándolo con las circunstancias personales del contribuyente (su edad, la composición y edad de su núcleo familiar, nivel de ingresos y de consumos, etc.).
Definimos como consumos excesivos a aquellos en los cuales el costo marginal es superior a la utilidad marginal. Esta formulación teórica la simplificamos estableciendo una deducción que limita la base imponible.
Entendemos, en principio, que no deberían formar parte del universo de sujetos gravados quienes hubieran optado por el régimen del monotributo. A continuación, una síntesis de la propuesta.
A) Base imponible
Atento a que las empresas no consumen, sino que insumen bienes y servicios para desarrollar su actividad, este impuesto se aplicará sólo sobre los consumos de las personas humanas.
Los problemas que han tenido los intentos de aplicación de este impuesto (15) han sido, además de los políticos (16), los de definir el consumo de las personas (y de su grupo familiar) y de cómo calcularlo. Este inconveniente queda superado en Argentina, ya que todas las personas humanas que presentan declaración jurada anual del IG, deben declarar su consumo familiar (17). Solo habría que incorporar a los consumos de las personas que, superando los “consumos no imponibles”, no presentaran declaración del IG.
Obsérvese que todos los impuestos indirectos al consumo (IVA, impuesto sobre los ingresos brutos, impuestos internos, impuesto a los combustibles, etc.) gravan solamente los consumos efectuados en el país. Con lo cual los consumos efectuados en el exterior no generan recaudación tributaria. Resulta razonable sostener que quienes más consumen en el exterior son los sectores de mayores ingresos. Con lo cual, además de la regresividad de los impuestos indirectos, los sectores de mayores ingresos los evitan con la simple formula de gastar en el exterior. Esta situación se soluciona con un impuesto directo al total de gastos (efectuados en el país y en el exterior) de las personas humanas.
B) Deducciones por carga de familia y Alícuotas del impuesto
Respecto de las deducciones sugerimos que se adopte similar temperamento al utilizado en el impuesto a las ganancias: una deducción por cada componente del grupo familiar a cargo del contribuyente.
Obsérvese que un impuesto de estas características admite el establecimiento de una escala de alícuotas progresiva en función del aumento del consumo, con lo cual tendríamos, en forma similar que en el impuesto a las ganancias de las personas humanas, muchas posibilidades de escalas progresivas, tantas como posibilidades de detracciones a la base de imposición existan.
Estimamos (18) que la tasa de imposición para un impuesto al consumo excesivo, tal que reemplace la recaudación perdida en la reducción de tasa del IG para las empresas, el cómputo del ISIB como un pago a cuenta del IVA, y la eliminación del impuesto sobre débitos y créditos bancarios, debería ser del 9,8% (19).
Una propuesta de fiscalización
Actualmente los fiscos nacionales, provinciales y municipales plantean sus programas de fiscalización teniendo en cuenta el tamaño de los contribuyentes. Por lo general le dan mayor importancia a la tributación de los grandes contribuyentes que a la de los pequeños. Es más, existe un régimen especial de tributación para pequeños contribuyentes en jurisdicciones nacionales y provinciales.
Atento a que los regímenes de los pequeños contribuyentes son sensiblemente más económicos y fáciles de administrar, en general, los planes de fiscalización apuntan a combatir el “enanismo fiscal” (20).
Respecto de los grandes contribuyentes, la mayoría de los planes de fiscalización no tienen en cuenta el intercambio de información recibido de los países con los cuales tenemos tratados de intercambio de información fiscal. Abogamos enfáticamente respecto de su utilización junto con la información obtenida del BCRA, la CNV y la UIF.
La transición en la crisis
La implementación de la reforma debe partir de un esquema de emergencia que utilice a la tributación para intervenir en la apropiación de los flujos económicos y financieros que se mantienen a pesar de la crisis.
Estos flujos son:
⦁ Exportaciones.
⦁ Bancos.
⦁ Casas de Cambio.
⦁ Plataformas digitales comerciales y financieras
⦁ Ventas de Supermercados.
⦁ Combustibles.
⦁ Peajes.
⦁ Transporte.
El diseño del Sistema de emergencia, aunque transitorio, debe permitir la identificación de los sectores con mayor capacidad de pago en el conjunto de la sociedad, legitimando el ejercicio del Poder Fiscal del Estado.
En tanto se define un nuevo sistema tributario, pueden llevarse a cabo algunas acciones de forma inmediata, tales como la realización de fiscalizaciones en los sectores más arriba mencionados, con la utilización de la totalidad de las presunciones contenidas en la ley de procedimiento tributario (precios de ventas de inmuebles, diferencia de inventarios, diferencia de producción primaria, “punto fijo”, operaciones marginales, incrementos patrimoniales no justificados, depósitos bancarios vs. ventas declaradas, remuneraciones “en negro”, inversiones provenientes de guaridas fiscales y similares.
Las fiscalizaciones a las entidades financieras podrían realizarse conjuntamente con el Banco Central, la CNV, la UIF y la agencia recaudadora. Deberían revisarse las exenciones del Código Fiscal y leyes especiales a fin de evaluar su mantenimiento o su derogación.
Realizar el control de las exenciones ya acordadas e iniciar un re empadronamiento de sujetos exentos.
Incentivar la ejecución de alguna sentencia favorable al fisco tendiente a demostrar acciones ejemplificadoras, especialmente sobre casos testigo de grandes contribuyentes.
Eliminar el efecto suspensivo de la apelación ante el Tribunal Fiscal de la Nación cuando hubiera transcurrido más de un año desde su iniciación. En consecuencia, se agilizará el cobro de los créditos fiscales pendientes.
Correlativamente los fallos definitivos a favor del contribuyente implicarán la repetición de las sumas pagadas en exceso con más los intereses corridos desde su pago.
Viable y urgente
En definitiva, la transformación del sistema tributario argentino, además de ser perfectamente viable, resulta imprescindible llevarla a cabo a la brevedad, con la urgencia que la situación actual del país reclama y aunque ello implique un enfrentamiento con los grupos económicos dominantes. Es preciso iniciar el proceso de transformación a partir de un esquema tributario más progresivo, de acuerdo a los lineamientos ofrecidos a través de las alternativas planteadas, para eliminar el carácter pro cíclico de la recaudación y porque es más justo y equitativo.
Pero, más importante aún – a la luz de la perspectiva cierta de tener que “vivir con lo nuestro”- es que es afinadamente viable poner en práctica las alternativas propuestas y alcanzar la sustentabilidad fiscal.
Por último, como venimos afirmando, nuestro objetivo es tratar de articular propuestas para un “Plan Nacional, Económico, Social y Federal” que permita, a su vez, la confluencia de los sectores vinculados al mercado interno y comprometidos con el devenir de la Nación, para tratar de superar la crisis de representación que nos involucra y salir de la economía del desastre que impone el Gobierno del Presidente Javier Milei. Para ello es necesario alcanzar coincidencias básicas para un acuerdo social y federal integrando las economías regionales en nuestra Argentina, que el actual gobierno insiste en desintegrar, situación que se manifiesta en la vida social, económica y política de nuestro país.
30 de diciembre de 2024
FORO ECONOMÍA Y TRABAJO
Sergio Arelovich, Ricardo Aronskind, Carlos Baraldini, Gabriel Barceló, Noemí Brenta, Juan Pablo Costa, Norberto Crovetto, Marcelo Di Ciano, Marisa Duarte, Roberto Feletti, José M. Fumagalli, Américo García, Carlos Gutiérrez, Ricardo Koss, Bernardo Lichinsky, Nicolás Malinowsky, Santiago Mancinelli, Pablo Manzanelli, Jorge Marchini, Felisa Miceli, Alejandro Rofman, Horacio Rovelli,
José “Pepe” Sbatella, Nahuel Silva, Coordinación: Eduardo Berrozpe
FORO ECONOMÍA Y TRABAJO. Está integrado por economistas y otros especialistas a propuesta de organizaciones sindicales de nuestro país, abierto a todas las instituciones que integran el Movimiento Sindical Argentino, así como a los aportes de organizaciones que agremian a las Pyme, cooperativas y a la economía popular. Sus documentos y definiciones corresponden a sus autores, que tienen nuestro agradecimiento, que se extiende a quienes consideran la propuesta de participar en la articulación de un programa económico con eje en el trabajo, la producción, la justicia social, la defensa de los recursos y la soberanía nacionales. foroeyt@gmail.com 11-49367981
Referencias
Abeles, M., Balasini, J. y Panigo, D. (2012). Hacia un IVA más progresivo en la Argentina: Análisis y factibilidad. XXIV Seminario Anual de Política Fiscal. CEPAL, Naciones Unidas. Santiago de Chile, 24 al 26 de enero de 2012.
AFIP (2023). Anuario de estadísticas tributarias. Años 2020 y 2021.
CEPAL (2021). Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2021.
Credit Suisse (2022). Global Wealth Report 2022. Disponible en: https://www.credit-suisse.com/about-us/en/reports-research/global-wealth-report.html.
Eisinger, J., Ernsthausen, J. y Kiel, P. (2021). The Secret IRS Files: Trove of Never-Before-Seen Records Reveal How the Wealthiest Avoid Income Tax. Pro Pública. Disponible en:
https://www.propublica.org/article/the-secret-irs-files-trove-of-never-before-seen-records-reveal-how-the-wealthiest-avoid-income-tax.
Gaggero, J. y Rossignolo, D. (2011). Impacto del presupuesto público consolidado sobre la equidad. Documento de trabajo nro. 40 CEFIDAR.
Gómez Sabaini, J. C., Harriague, M., &Rossignolo, D. (2013). Argentina. La situación fiscal y los efectos en la distribución del ingreso. Desarrollo Económico, 52 (207-208).
TaxJustice Network (2021). Estado de la Justicia Fiscal 2021. Noviembre de 2021. Disponible en: https://taxjustice.net/wp-content/uploads/2021/11/State_of_Tax_Justice_Report_2021_SPA NISH.pdf.
Theret (1996).Estado, finanzas públicas y regulación. En R. Boyer, Y. Saillard (coords.), Teoría de la Regulación: estado de los conocimientos. Vol. I. Cap. 18. Edit. Universidad Nacional de Buenos Aires.
NOTA: “Y COMO SI ESTO FUERA POCO”
En relación a este sub título, donde se alude al total de gastos tributarios -que representan 2,49% del PBI-señalamos en cuanto a su significación:
Los impuestos que el Estado deja de recaudar por facilidades tributarias, alícuotas reducidas o regímenes de promoción industrial, pueden estimarse en 12,5 billones de pesos anuales (a valores actuales). Este es, por ejemplo, un monto equivalente a: la construcción de 450.000 viviendas, o cuadriplicar las asignaciones universales por hijo (AUH), o a un aumento inmediato del 64% de jubilaciones y pensiones.
Estimaciones propias, en base a datos del “Análisis de la Ejecución Presupuestaria de la Administración Nacional” de la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación- https://opc.gob.ar/ejecucion-presupuestaria/ejecucion-mensual-base-devengado/analisis-de-la-ejecucion-presupuestaria-de-la-administracion-nacional-noviembre-2024/ )
1 – “Propuesta de modificación del sistema tributario” Ricardo H. Koss publicado en el 4° CONGRESO DE ECONOMÍA POLÍTICA organizado por Departamento de Economía Política del Centro Cultural de la Cooperación y la Universidad Nacional de Quilmes.
2 – Implícitamente se define como consumo no excesivo a aquel que no supera las deducciones del impuesto a las ganancias.
3 – CONSUMO/1,21*0,21
4 – “Propuesta de modificación del sistema tributario” Ricardo H. Koss publicado en el 4° CONGRESO DE ECONOMÍA POLÍTICA organizado por Departamento de Economía Política del Centro Cultural de la Cooperación y la Universidad – Nacional de Quilmes. Anexo I-c
5 – Así se denomina en las leyes del Presupuesto Nacional a las estimaciones de recaudación perdida por exenciones, exclusiones de objeto, regímenes de promoción.
6 – Para una revisión sobre la regresividad de este impuesto puede verse Abeles et al. (2012).
7 – Es decir, excluyendo del total a los ingresos provenientes de la seguridad social y recursos aduaneros.
8 – Iniciativa del Senador Nacional Oscar Parrilli.
9 – La AFIP (actual ARCA) debería haber investigado los movimientos bancarios, tanto los que tienen que ver con la compra de dólares probando el origen de los fondos, como los relacionados con las transferencias bancarias en dólares y su destino. Asimismo, ARCA (antes AFIP) debería fiscalizar los saldos contables en dólares al final de cada ejercicio y verificar en qué cuentas bancarias – nacionales y/offshore – estaban esas tenencias.
10 – Para más referencias ver el trabajo de la nota 2
11 – para los bienes incluidos en el actual blanqueo es de 4 años porque incluye el IBP del periodo fiscal 2023.
12 – Dino Jarach “Finanzas públicas y Derecho Tributario” página 729.
13 – Ver cuadro I-a y I-b del trabajo de la nota 2.
14 – Si se quiere profundizar sobre dichas distorsiones ver el trabajo citado en Nota 2 pág. 12 a 14.
15 – Ver al respecto “Impuesto al gasto” de Kaldor y “Estructura y reforma de la imposición directa” Informe Meade.
16 – Obviamente los ricos prefieren impuestos indirectos al consumo.
17 – Punto a R4 – Justificación patrimonial F 711 (formulario para la declaración jurada del impuesto a las ganancias para personas humanas).
18 – Página 32 del trabajo citado en la nota 1.
19 – Páginas 31 a 39 del trabajo de nota 2.
20 – Intento de aparentar ser un pequeño contribuyente cuando no se reúnen los requisitos para tal definición.
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